سه‌شنبه ۱۶ ارديبهشت ۱۴۰۴ ۱۳:۲۲

کد خبر :  ۲۶۳۴

تعداد بازدید:

چاپ

«تشتّت نهادی» مهم‌ترین مانع اصلاح بحران «آب»

این مطلب، بخش سوم از سلسله یادداشت‌های محمدرضا اسکندری، وزیر اسبق جهاد کشاورزی است که به موضوع آبخیزداری و آبخوان‌داری بصورت ریشه‌ای و مبنایی پرداخته است.

یادداشت محمدرضا اسکندری | فرصتی در دل بحران: آبخیزداری و آبخوان‌داری، کلید تاب‌آوری دربرابر خشکسالی ـ ۳

به گزارش خبرنگار اقتصادیخبرگزاری تسنیم؛ محدرضا اسکندری، وزیر جهادکشاورزی دولت نهم، در این یادداشت شفاهی کوشیده است برای این پرسش کلیدی، پاسخ درخوری ارائه دهد که «اکنون که شرایط آب و خاک کشور در شرایط نامناسبی قرار گرفته است، راهکار ایجاد فرصت از دل این تهدید چیست؟». او بخصوص بر «نگاه جامع و یکپارچه» به حل مسئله تأکید دارد، و برخورد‌های اریب‌دار، جزیره‌ای، سازه‌محور یا منفعت‌طلبانه را عامل اصلی اختلالات فعلی در حوزه آب کشور می‌داند. متن بخش سوم از یادداشت چهار بخشی اسکندری به شرح زیر است:

تجربه چند دهه مدیریت متمرکز بالا به پایین، پرهزینه، و سازه‌محور در منابع آبی، به پایداری نینجامیده، ضمن اینکه بحران‌های ثانویه‌ای، چون فرونشست زمین، تخلیه بی‌رویه آبخوان‌ها و نارضایتی و تنش‌های اجتماعی را پدید آورده است. آنچه امروز نیاز داریم، شجاعت اصلاح مسیر و تغییرحکمرانی حوضه‌های آبخیز است؛ شجاعت در کنار گذاشتن ساختار‌های ناکارآمد، بازتعریف نقش دولت، چابک‌سازی و اعتماد به مردم به‌عنوان ذی‌حقان اصلی منابع، بازآفرینی نهادی و رویکرد مشارکتی. پروژه‌های آبی پرسروصدا و میان‌تهی و پرهزینه، جز شکست در عمل و اتلاف منابع، دستاوردی نخواهند داشت.

فقدان هماهنگی نهادی میان دستگاه‌هایی همچون وزارت نیرو، سازمان منابع طبیعی و وزارت جهاد کشاورزی و سایر سازمان‌ها و نهاد‌های ذی‌مدخل طی دهه‌های اخیر، به یکی از مهم‌ترین گره‌های کور در مدیریت آب و منابع طبیعی ایران بدل شده است. هر یک از این نهادها، با رویکرد، هدف، منافع، ساختار اداری و حتی زبان کارشناسی متفاوت، در عمل همانند جزایری منفک از یکدیگر عمل می‌کنند؛ و این انشقاق اداری، از منظر سازمانی، و در مرحله اجرا، خود را در قالب بن‌بست‌های عملیاتی، سردرگمی اجرایی، و شکست پروژه‌ها نشان داده است.

آبخیزداری که ذاتاً نیازمند همکاری تنگاتنگ میان بخش‌های حفاظت منابع طبیعی، مهندسی سیلاب، و مشارکت روستاییان است، در غیاب سازوکار مشترک تصمیم‌گیری، اغلب به مجموعه‌ای از مداخلات نیمه‌کاره و روز به روزِ در حال تضعیف بدل شده است. آبخوان‌داری، که باید با هم‌افزایی میان متولیان زمین، آب و برنامه‌ریزی روستایی اجرا شود، در بسیاری مناطق به دلیل اختلاف نظر میان نهاد‌های ذی‌ربط یا عدم تخصیص بودجه هماهنگ، به مرحله‌ای فراتر از طرح روی کاغذ نرسیده و ابتر مانده است. اجرای پروژه‌های بین‌بخشی در ایران، امروز به نمادی از ناهماهنگی ساختاری در حکمرانی آب و خاک بدل شده است. از یک‌سو، اسناد بالادستی متعدد ــ از جمله سند ملی آب، سند آمایش سرزمین و سیاست‌های کلی محیط زیست ــ بر ضرورت مدیریت تلفیقی منابع طبیعی تأکید دارند؛ از سوی دیگر، در سطوح میانی و اجرایی، هیچ نهاد بالادستی مقتدر یا سازوکار الزام‌آور قانونی برای همگرایی وجود ندارد و آنهایی که ظاهراً در این مقام هستند جز کنش‌های مقطعی و بخشی، نقش ایفا نکرده‌اند. آنچه امروز در میدان عمل دیده می‌شود، سازمان‌های رقیب با ادبیات‌های ناسازگار، برنامه‌های موازی، بودجه‌های ازهم‌گسیخته و گاه متناقض، و فقدان یک نظام ارزیابی فراگیر برای سنجش تأثیرات پروژه‌هاست.

در چنین فضایی، بسیاری از طرح‌هایی که با امید به احیای امنیت غذایی تدوین شده‌اند، یا در نیمه‌راه متوقف می‌شوند، یا به دلیل اجرای ناقص، به ضد خود تبدیل می‌گردند؛ طرح‌هایی که به‌جای هم‌افزایی، به تعارض منافع دامن می‌زنند، و به‌جای بازسازی تعادل بوم‌سازگان، موجب تشدید آسیب‌های زیست‌محیطی می‌شوند.

امنیت غذایی به معنی اطمینان از دسترسی همه مردم به غذای کافی، سالم و مغذی در تمام اوقات به منظور داشتن زندگی سالم و فعال و براساس ترجیحات غذایی یعنی تحقق، فراهمی و تأمین غذای کافی (کمّی و کیفی، ثبات غذا و دسترسی به آن در زمان نیاز، قابل دسترس بودن از نظر اقتصادی و فیزیکی، و مفید و کارا بودن غذا) است. دستیابی به عرضه باثبات موادغذایی و تأمین امنیت غذایی جامعه یکی ازمهمترین اولویت‌های راهبردی کشور است. فعالیت‌های زنجیره تأمین غذا را می‌توان به بخش‌های قبل از تولید، درزمان تولید، و بسته‌بندی، نگهداری، فراوری، توزیع، و آماده‌سازی نهایی برای مصرف تقسیم کرد. نظام اداری کشور با حاکمیت نگاه جزیره‌ای با سلسله مراتب طولی به پایین‌ترین سطوح اداری گسترش تشکیلات داده و معمولاً بخشی از انرژی مجریان به دلیل روی هم افتادگی وظایف و عرصه فعالیت صرف تقابل با یکدیگر می‌شود.

برای دستیابی به یک نظام به‌هم پیوسته، خروجی محور و چابک لازم است، مقدم بر انسجام سازمانی، با جهان‌بینی واحد، انسجام در اهداف و فرماندهی به‌وجود آید و سپس الگوی عملیاتی مناسب طراحی شده و با تأسیس نهادی نظارتی و منسجم‌کننده که بتواند وظایف موازی، منبعث از ساختار جزیره‌ای و بخشی‌نگر و مشابه را درسراسر کشور هماهنگ کند، اقدام شود.

لازم است فصل مشترک فعالیت‌های تسریع‌کننده یا پیشگیرانه و پیش نیاز برنامه اقدام منسجم با اهداف کمّی و زمان‌بندی‌شده در برنامه‌ی وزرای انرژی، صمت، نیرو، کشاورزی، خارجه و برنامه و بودجه دیده شود؛ به‌نحوی که برنامه هر وزارت‌خانه بخشی از برنامه‌ی کلان در تحقق امنیت غذایی و در تحقق فعالیت پیوسته برای نیل به اهداف واحد بوده و بر همین مبنا سازوکار همکاری هر وزارت با سایر وزارت‌خانه‌های مربوط تعریف و نظارت شود. برای وزارتخانه‌های مختلف، سازوکار هماهنگی زیربخش‌ها و برای وزارتخانه‌های اقتصادی مانند وزارتخانه‌های نفت، صمت و جهاد کشاورزی، نیرو و سازمان برنامه و بودجه که در حوزه صنایع تبدیلی دارای اشتراک عمل هستند، باید تعیین مأموریت و نظارت شود. بدیهی است در این مسیر موانعی همچون تعارض منافع بخش، اشخاص، منافع محلی، منطقه‌ای، رقابت، بوروکراسی، ضعف سرمایه اجتماعی، عدم اعتماد، خردبودن قطعات تولیدی، سنتی بودن روش و نفوذ ضعیف دانش و فناوری، موزون نبودن حرکت، حمایت ناکافی می‌تواند نیل به اهداف را کند یا متوقف سازد.

آنچنان که گفته شد، امنیت غذایی به معنی اطمینان از دسترسی همه مردم به غذای کافی، سالم و مغذی در تمام اوقات به‌منظور داشتن زندگی سالم و فعال و براساس ترجیحات غذایی یعنی تحقق، فراهمی و تأمین غذای کافی است. تحقق اصول یادشده درگرو تولید مناسب و کافی است و آن هم مستلزم انسجام در هدف‌گذاری و حمایت و برنامه‌ریزی قبل از تولید، انسجام در زمان تولید و در عوامل تولید (نیروی کار، مدیریت، آب، زمین و خاک، ماشین و تجهیزات، بذر و نهال، کود و سم، سرمایه، انرژی، سوخت، ارتباطات) و انسجام پس از تولید در مرحله فرآوری مواد خام کشاورزی از طریق صنایع تبدیلی و تکمیلی کشاورزی که مستلزم (جداسازی، درجه‌بندی و بسته‌بندی، حمل و نقل، نگهداری و ذخیره‌سازی، بازار، قیمت، کیفیت، ایمنی و استاندارد، ضایعات، فرآوری، نبود زنجیره، هماهنگی در مراحل و جنبه‌های مختلف عملیات بازاررسانی و انبارداری، فراهمی اطلاعات و امکانات ذخیره‌سازی و حمل و نقل و ... افزایش توان تولیدکننده برای کسب قیمت مناسب محصول، کاهش ضایعات، کاهش درآمد و سود واسطه گری، بخش‌های بازرگانی و صنعتی) است.

نهایتاً صنایع تبدیلی کشاورزی محل بروز هم‌افزایی صنعت و کشاورزی است. این صنایع نقش مهمی در تأمین امنیت غذایی، اشتغالزایی، عمران و توسعه مناطق به‌ویژه روستا‌ها به عنوان کانون‌های تولید دارد. این موضوع باعث توزیع بهتر درآمد و رفاه و در نتیجه برقراری عدالت اجتماعی می‌شود. بنابراین، توسعه صنایع تبدیلی کشاورزی یکی از محور‌ها و زیرشاخه‌های اولویت‌دار در بخش صنایع می‌باشد. ارزش افزوده صنایع غذایی و آشامیدنی سومین رتبه را در سهم ارزش افزوده صنایع دارای ده نفرکارکن و بیشتر دارد. تجربه اقتصاد‌های پیشرفته دال بر این است که فرآیند توسعه بدون الگو و تنظیم‌گری آن صورت نگرفته است. در جایی که لازم بوده، دولت به‌ناچار به‌عنوان میانجی عمل کرده و با وضع قوانینی از جمله کار و تأسیس نظام تأمین اجتماعی و بیمه، تضاد‌های طبقاتی را کاهش داده و راه را برای انباشت سرمایه در مسیری اجتماع‌گرایانه فراهم کرده است. توسعه صنایع تبدیلی و تکمیلی بخش کشاورزی می‌تواند پیشگام و محرک توسعه صنعتی در سایر بخش‌ها باشد.

توسعه پایدار بخش کشاورزی و دستیابی به امنیت غذایی از طریق فرآوری و نگهداری محصولات کشاورزی، کاهش ضایعات محصولات کشاورزی، افزایش ارزش افزوده و بهره‌وری بالاتر، استفاده بهینه از منابع و امکانات موجود، ایجاد اشتغال پایدار، کمک به افزایش صادرات غیرنفتی، تسهیل در دسترسی به توسعه پایدار روستا، به‌وجود آوردن زمینه‌های مساعد مشارکت بخش خصوصی در سرمایه‌گذاری صنایع تبدیلی و تکمیلی، ممکن می‌شود.

مشکلات به همین‌جا ختم نمی‌شود. انتقال آب بین‌حوضه‌ای مستلزم آن است که نهاد‌های متولی، نه‌تنها از منظر مهندسی، بلکه از جنبه‌های اکولوژیک، اجتماعی، اقتصادی و حتی امنیتی به موضوع نگاه کنند. با این حال، در فقدان یک ساختار مدیریت یکپارچه، تصمیم‌ها معمولاً بصورت بخشی، تک‌ساحتی و بدون اجماع کارشناسی و با نگاه بالا به پایین اتخاذ می‌شوند؛ به‌گونه‌ای که وزارت نیرو ممکن است طرحی را برای تأمین آب یک منطقه صنعتی تصویب کند، بی‌آن‌که سازمان منابع طبیعی یا جوامع محلی مقصد و مبدأ در جریان ارزیابی‌های محیط‌زیستی آن قرار گرفته باشند. این وضعیت بار‌ها باعث بروز نارضایتی اجتماعی، تعارضات بین استانی، و آسیب‌های بلندمدت به منابع طبیعی شده است.

تجربه جهانی در کشورهایی، چون هلند، استرالیا، و حتی هند، نشان داده است که ساختار یکپارچه و فرابخشی حکمرانی منابع طبیعی، شرط لازم برای اجرای موفق پروژه‌های کلان، و اساس هرگونه برنامه‌ریزی میان‌مدت و بلندمدت در حوزه آب و خاک است. در ایران نیز، تا زمانی که این نوع مشکلات وجود داشته باشد، و تا زمانی که تصمیم‌سازی‌ها از جزیره‌گرایی و تمرکز صرف بر منافع سازمانی به‌سوی یکپارچگی منافع ملی و بین‌نسلی حرکت نکند، پروژه‌های میان‌بخشی ــ هرچند در ظاهر زیبا و علمی ــ در عمل، راه به جایی نخواهند برد.

گامی به سوی مدیریت یکپارچه

راه‌حل برون‌رفت از بحران چندوجهی و مزمن آب در ایران، نه در ادامه مسیر سدسازی‌های بی‌محابای رانتی و پیمانکار محور و تکثیر سازه‌های سنگین و پرهزینه، و نه در تبلیغات سیاسی و رسانه‌ای برای جذب بودجه‌های کلان از شریان‌های باریک و نحیف اقتصاد کشور، و نه در اقدامات دیگر جزیره‌ای و تبلیغاتی است؛ بلکه اساس راهکار در بازتعریف بنیادین نظام حکمرانی آب و خاک نهفته است. تداوم نگاه سازه‌محور، که طی چهار دهه اخیر به‌مثابه تنها نسخه نجات از بحران کم‌آبی تبلیغ شده، نتوانسته به پایداری منابع منجر شود، بلکه خود به یکی از عوامل اصلی بحران‌های ثانویه نظیر فرونشست زمین، تخلیه بی‌رویه آبخوان‌ها، مهاجرت اکولوژیکی روستاییان و نارضایتی‌های منطقه‌ای بدل شده است.

در چنین شرایطی، اصلاح ساختار مدیریتی و انسجام بخشی سازمانی ضرورتی کلیدی و حیاتی است؛ ضرورتی که با تسکین‌های مقطعی و پروژه‌های ناهماهنگ رفع نخواهد شد. ریشه بحران، در تمرکزگرایی ناکارآمد، تصمیم‌سازی پشت در‌های بسته، فقدان مشارکت واقعی ذی‌نفعان و ناهماهنگی مزمن نهادی است. انسجام‌بخشی سازمانی بدون مشارکت مردم و بهره‌برداران در تصمیمات و عدم تمرکز بوجود نخواهد آمد. در غیاب رویکرد‌های مردمی و مشارکتی، مدیریت آب و خاک در ایران، عملاً به سلسله‌ای از فرامین بالا به پایین تقلیل یافته که اغلب یا در سطح اجرا عقیم می‌مانند یا با مقاومت اجتماعی روبه‌رو می‌شوند. مردمی‌سازی تصمیم‌گیری نه به‌عنوان شعاری تبلیغاتی، بلکه به‌مثابه یک اصل راهبردی، می‌تواند مدیریت منابع طبیعی را از انحصار بوروکراتیک خارج کند و به آن مشروعیت، پویایی و خلاقیت ببخشد.

در این راستا، بازمهندسی روش‌های سنتی در موضوع مدیریت «آب، خاک و طبیعت» یک ضرورت اجرایی، و یک پیش‌نیاز ساختاری برای نجات کشور از گرداب معضلات آینده است. ساختار کنونی، متشکل از وزارتخانه‌ها و سازمان‌هایی با مأموریت‌های موازی، منافع واگرا و زبان‌های اداری ناسازگار، به‌هیچ‌وجه قادر به حل یک بحران فرارشته‌ای و پیچیده، چون بحران آب نیست. به همین دلیل، باید هرچه زودتر مأموریت‌های پراکنده‌ی وزارت نیرو، جهاد کشاورزی، سازمان محیط زیست و منابع طبیعی، ذیل یک نهاد فرابخشی و فراوزارتخانه‌ای تجمیع شوند؛ نهادی که نه بر محور تخصص صرف فنی، بلکه با ترکیب رویکرد‌های اکولوژیکی، اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی بتواند طرحی نو دراندازد.

این بازمهندسی ساختار، علاوه بر بازآرایی نقش دولت، باید به بازتعریف جایگاه مردم، کشاورزان، جوامع محلی و ذی‌نفعان منطقه‌ای نیز همت گمارد؛ زیرا بدون به رسمیت شناختن نقش‌آفرینی کنشگران محلی، هرگونه برنامه‌ریزی تنها بر روی کاغذ می‌ماند. لازمه تحقق این هدف، تمرکززدایی اداری و مالی از تهران، و واگذاری حقیقی اختیار، منابع و مسئولیت به استان‌ها، شهرستان‌ها و جوامع محلی است. غیرمتمرکزسازی واقعی و حساب‌شده، بستر تصمیم‌سازی مشارکتی را می‌گستراند و تضاد‌های امروز میان بالا و پایین، دولت و ملت، سیاست و اجرا را کاهش می‌دهد.

در نهایت، خروج از این دور باطل تاریخی ــ که در آن بحران، معلول مدیریت است، و مدیریت، خودبحران‌زا شده ــ نیازمند شجاعت حکمرانی است: شجاعت در بازآفرینی نهاد‌های تصمیم‌گیر، در کنار زدن ساختار‌های ناکارآمد سنتی، و در اعتماد به مردم به‌عنوان ذی‌حقان منابع طبیعی. بی‌تردید، اگر اصلاح ساختاری را امروز نپذیریم، فردا باید به‌جای مدیریت منابع، تنها به مدیریت بحران‌ها، نزاع‌های منطقه‌ای و پیامد‌های زیست‌محیطی ناشی از شکست ساختار‌های فعلی بپردازیم.

انتهای پیام/

کپی لینک